一、《条例》创制发展的

脉络和源流

新时期党的宗教工作的一条主线，就是贯彻落实党的宗教政策和逐步健全宗教法制。1979年召开的第十四次全国统战工作会议决议指出：“宗教信仰自由政策，是我们党正确处理群众宗教信仰的一项根本政策”“必须以坚定的态度，大力克服各种困难，认真贯彻中央的方针政策，尽快地解决信教群众过宗教生活所需要的场所、用品和主持宗教活动的神职人员，使信教群众享有宗教信仰自由的权利，并认真落实对宗教界人士的政策，把广大信教群众和宗教界人士团结在政府的周围，在党的领导下为四化贡献力量”。（参见《新的历史时期统一战线的方针任务》）

在此基础上，经过几年的宗教工作实践，中共中央于1982年3月印发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（简称1982年中央19号文件）。该文件用11000余字的篇幅，系统总结了新中国成立以来党在宗教问题上的历史经验，阐明了党对宗教问题的基本观点和基本政策。文件指出“尊重和保护宗教信仰自由，是党对宗教问题的基本政策”。“使全体信教和不信教的群众联合起来，把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这个共同目标上来，这是我们贯彻执行宗教信仰自由政策，处理一切宗教问题的根本出发点和落脚点”。文件还要求在宪法和法律范围内充分发挥爱国宗教团体的作用，依法严厉打击宗教外衣下的违法犯罪活动，按照法律程序坚决打击外国宗教敌对势力的破坏活动。“为了保证宗教活动的进一步正常化，国家今后还将按照法律程序，经过同宗教界代表人士充分协商，制定切实可行的宗教法规”。这就开启了改革开放阶段宗教事务管理的法治化序幕。同年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过现行《宪法》，第36条明确了宗教信仰自由原则，第34条规定了选举权是宗教信徒的基本权利，为后续一系列涉宗教国家立法、地方性立法和健全宗教法制提供了宪法依据。

1990年12月，全国宗教工作会议讨论并修改了《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（简称1991年中央6号文件）。《通知》近5000字，首次在中央文件中提出“依法对宗教事务进行管理”，即“政府依法保护宗教团体和寺观教堂的合法权益，保护宗教教职人员履行正常的教务活动，保护信教群众正常的宗教活动，防止和制止不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪，抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透”，且“对宗教事务进行管理，是为了使宗教活动纳入法律法规和政策的范围，不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务”。这些内容成为后来制定的《宗教事务条例》的重要规范渊源。《通知》还明确提出“要加强宗教立法工作。国务院宗教事务局应抓紧起草有关宗教事务的行政法规。各省、自治区、直辖市也可根据国家的有关法律和法规，结合当地实际情况，制定地方性的有关宗教事务的行政法规”。为落实6号文件，当时的国务院宗教事务局、民政部于1991年5月印发了《宗教社会团体登记管理实施办法》，国务院于1994年1月发布了《宗教活动场所管理条例》《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》，国务院宗教事务局于1994年4月发布了《宗教活动场所登记办法》。多地也相继颁布地方性宗教法规或地方性政府规章。

国务院于2005年3月1日起正式施行《宗教事务条例》（《宗教活动场所管理条例》同时废止）。作为新中国成立后首部调整宗教关系的综合性行政法规，《条例》以“保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理”为立法宗旨，将我国宗教事务管理法治建设推进到更高阶段。全文共7章48条，包括总则（1-5条）、宗教团体（6-11条）、宗教活动场所（12-26条）、宗教教职人员（27-29条）、宗教财产（30-37条）、法律责任（38-46条）和附则（47-48条）。

《条例》制定实施的现实意义重大：一是承接《宪法》保障宗教信仰自由的基本原则，规定我国公民有宗教信仰自由，任何组织或者个人不得强制公民信或不信宗教，不得歧视信教公民或者不信教公民，大家应当相互尊重、和睦相处。二是贯彻《宪法》第36条关于“国家依法保护正常的宗教活动”的规定精神，要求维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益。三是规定了宗教团体可按章程活动、指导教务等；宗教活动场所能开展正常宗教活动、进行内部管理等；宗教院校可设立并按规定进行教学等，其相关合法权益都受法律保护。四是规定了国家机关对宗教事务的行政管理权和相应程序，包括宗教事务部门对宗教团体、宗教院校、宗教活动场所的设立、变更等进行审批管理，对宗教活动、宗教教职人员等进行监督，相关部门在职责范围内管理宗教领域的财务、治安、消防、建设等事务。五是《条例》承接并细化了《宪法》关于宗教信仰自由的原则性规定，又为国家和地方宗教行政管理部门制定行政规章和相关规范性文件提供了基本依据。

二、《条例》修订实施是

新时代宗教事务

依法治理的基石

党的十八大提出“全面推进依法治国”的重要战略。党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出要“高举民族大团结旗帜，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐”。习近平总书记在2015年5月召开的中央统战工作会议上指出：“依法对宗教事务进行管理，是世界大多数国家的通行做法，也是引导宗教与社会主义社会相适应的必由之路。尽管宗教信仰是个人的私事，但宗教界人士和信教群众首先是国家公民，宗教团体、宗教场所、宗教活动涉及公共利益，遵守宪法法律是公民的基本义务，不允许有法外之地、法外之人、法外之教。要坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则。”习近平总书记在2016年4月召开的全国宗教工作会议上科学分析了宗教工作面临的形势和任务，深刻阐明了宗教工作的一系列重大理论和实践问题，强调提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，切实维护宗教界人士合法权益，依法正确处理宗教领域各种矛盾和问题是新形势下宗教健康发展的关键。

为了贯彻落实党的宗教工作基本方针和习近平总书记关于宗教工作的重要论述，顺应宗教工作新形势新变化，着力解决宗教事务管理面临的新挑战新问题，经过科学、民主、严谨的研议起草，新修订的《宗教事务条例》自2018年2月1日起施行，内容增加到9章77条，新增了宗教院校（11-26条）和宗教活动（40-48条）两章，并对其他章节的大部分条款作了与时俱进的规范化、精确化完善。后续国家宗教事务局又在新修订《条例》基础上制定了《宗教团体管理办法》《宗教教职人员管理办法》《宗教院校管理办法》《宗教活动场所财务管理办法》《宗教活动场所管理办法》《互联网宗教信息服务管理办法》等部门规章，构建了以《条例》为核心的宗教方面的法规体系，并体现出五个显著特点：

一是立法理念创新。贯彻中央统战工作会议和全国宗教工作会议精神，坚持在法治轨道上对宗教事务进行管理。从遵守宪法法律是公民的基本义务，国法大于教规，教民首先是公民，不允许有法外之地、法外之人、法外之教的基本立场出发，坚持立改废释并举，发挥宗教立法的引领和推动作用，提高宗教法律法规的针对性、及时性、系统性。

二是细化制度保障。新修订《条例》不仅在总则部分细化保障公民宗教信仰自由的内容，而且增设“宗教院校”“宗教活动”两章23条具体规范，对宗教院校的各项事务和宗教团体举办宗教活动及信教公民参加宗教活动详加规范。第39条还特别明确对宗教教职人员的权利保护，具有很强的可执行性。

三是注重系统治理。针对特殊复杂的各级各类宗教关系，新修订《条例》提出了保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪五条原则；明确规定各级人民政府建立健全宗教工作机制，保障工作力量和必要的工作条件；任何组织或者个人不得利用宗教进行危害国家安全的活动，不得宣扬、支持、资助宗教极端主义，不得利用宗教破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动，对已经构成违法犯罪者，分门别类依法承担刑事、行政、民事责任。

四是立足难题解决。长期以来，宗教财产的范围、归属和宗教组织的性质权责都是各国涉宗教法律调整规范的难点所在。新修订《条例》明确保护合法宗教财产，要求宗教团体、宗教院校、宗教活动场所执行国家统一的财务、资产、会计制度，并接受核查审计，依法纳税。例如，新修订《条例》第49条规定：“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所对依法占有的属于国家、集体所有的财产，依照法律和国家有关规定管理和使用；对其他合法财产，依法享有所有权或者其他财产权利。”同时，新修订《条例》首创了由宗教团体、宗教院校、宗教活动场所三种法人类型构成的综合宗教法人制度，要求宗教团体依社会团体法人形式办理登记、制定章程、开展活动，宗教活动场所依捐助法人形式管理宗教财产和开展活动，宗教院校依事业单位法人形式进行招生、授予学位、培训管理、财务管理等。

五是全面依法治网。信息发布、网络出版、传经布道、法事法会、捐赠流通等品目繁多的网络宗教行为，为我国依法管理宗教事务带来了挑战。针对网络宗教行为的交互性、开放性、虚拟性、参与性、随机性，新修订《条例》从互联网信息服务的主体和内容两方面夯实管理效能，并用专门条款对相关主体的法律责任予以规定。相关内容后来又被《互联网宗教信息服务管理办法》进一步细化了。

三、与时俱进

增强宗教事务治理

法治化水平

全面审视当前我国宗教事务治理体系，大约存在以下四个层次的制度规范：第一层是以《宗教事务条例》及其配套规章为核心，加上地方性宗教法规、规章构成的“法律制度规范”；第二层是国家和地方宗教事务部门依法制定的各级各类管理制度和规范性文件构成的“管理制度规范”；第三层是由全国性宗教团体和地方宗教团体制定的“团体制度规范”；第四层是宗教活动场所管理组织、宗教院校制定的“场所（院校）制度规范”。这些制度规范统一在党的宗教工作基本方针及宗教政策指引下调整关系、发挥作用。

党的十八大以来，本着固根基、扬优势、补短板、强弱项的原则，这四个层次的制度规范都被与时俱进加以完善，并取得显著成效。在法律制度规范层面，构建起“中央+地方”“一般+特殊”的科学立法模式，为贯彻落实《宪法》《民法典》和《宗教事务条例》，制定了一系列配套行政规章，宗教法律规范体系更加完备，宗教事务的法律保障日益健全，宗教事务依法治理的统一性、融贯性和协调性得到强化，相关司法解释在涉宗教案件解决中发挥重要指导作用。在管理制度规范层面，国家宗教事务局颁布实施了《宗教活动场所设立审批和登记办法》等一系列管理制度，一些省、自治区、直辖市宗教管理部门制定了宗教团体、宗教活动场所、宗教院校和宗教财产管理的制度规范化指引。在团体制度规范层面，全国性宗教团体积极作为，以“立、改、废”方式完善宗教团体内部管理制度。如基督教全国两会全面修订了《中国基督教教会规章》，并在规章章程的基础上，制定了教会行为规范、义工服务规范、宗教慈善规范，进一步加强宗教自律和推进民主办教，并为之提供制度保障。在场所（院校）制度规范层面，按照《宗教事务条例》和《宗教活动场所管理办法》《宗教院校管理办法》，有条件的宗教活动场所和宗教院校都制定完善了其内部制度和具体规则。

当前，宗教方面的一系列法规制度已经颁布实施，具有其严肃性与权威性，面对宗教事务治理的新情况新问题仍有优化空间。以《宗教活动场所管理办法》实施情况为例，其对管理和监督组织的规定可进一步细化，互联网时代宗教活动场所慈善行为合法性认定需更明确，宗教方面知识产权保护面临问题，宗教团体工作人员社保也需进一步明确。

为推动宗教事务治理法治化深入发展，建议采取积极举措，一方面，进一步推进宗教工作法治化进程，在立法、执法、司法、监督和保障各环节完善；另一方面制定或修订配套性规范文件，由省级宗教事务部门和全国性宗教团体在国家宗教事务局指导下进行，并提供指引和制度范本。

[作者为中国人民大学法学院教授。本文由2022年度国家社科基金重大项目《习近平法治思想的原创性贡献及其理论阐释研究》（22&ZD198）、国家社科基金重点项目《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究》（22AZD059）支持]